时间 来源：2015-02-08 16:30:22 中国节能在线

        1 引言
　　2011年11月之前，“PM2.5”这个专业术语对中国的大多数人来说还很陌生，但在短短的一年多时间内，就受到了全体公众的关注，事情源于美驻华大使馆和北京环保局对北京空气质量评价的“打架”。2011年12月，美驻华大使馆的PM2.5监测数据爆表，但与此同时，根据北京市环保局网站上的介绍，空气污染指数150～170，属于国家空气质量日均值Ⅲ级，其描述为“轻度污染”。随后，“PM2.5事件”在新闻媒体和网络舆论中不断发酵，引来了越来越多的关注。
　　2011年12月5日，环保部在《环境空气质量标准》（二次征求意见稿）中提出，在基本监控项目中增设PM2.5年均、日均浓度限值[1]。2012年2月29日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，同意发布新修订的《环境空气质量标准》，将PM2.5强制监测写入“国标”。
　　PM2.5在如此短的时间内，从被公众认识到得以纳入空气质量基本监测项目，在国内公共政策领域中较为少见。事实上，相较于中国环境问题的日益严重，中国目前在环境领域的立法和公共政策已大大滞后，历史欠账严重。接下来的几年，将是中国环境政策发布的“盛产期”。本文以PM2.5纳入空气质量基本监测项目为个案，具备研究的典型性。那么，推动PM2.5纳入“国标”的关键力量有哪些？政策议程是如何呈现的？笔者拟从多源流模型的视角切入，对这一现象进行分析。
　　2 多源流模型分析框架
　　多源流模型分析框架，由John W Kingdon在其1984年出版的着作《议程、备选方案与公共政策》中首先提出，是在1972年科恩等提出的有关组织行为的“垃圾桶“模型的基础上发展起来的政策过程分析理论。多源流模型将主要的分析集中在问题界定、议程提出以及方案选择3个阶段上[2]，认为在政策系统中存在着3种不同的源流：问题源流、政策源流和政治源流，它们彼此独立，发生、发展和运作都不依赖于其他源流，直到在某一个关键时间点上的偶然性事件发生，它们汇合到一起，公共问题就会被提上政策议程。这个关键的时间点往往是某些焦点事件，也可以称之为“政策之窗”，即政策建议的倡导者提出其最佳解决办法的机会，或者是他们促使特殊问题受到关注的机会[3]。多源流理论模型虽然是舶来品，但对于我国有较强的适用性，此模型已被用来解释国内多个领域的政策议程[4～6]。
　　3 本例的问题源流
　　在PM2.5受到关注前，国家的《环境空气质量标准》中只有PM10。PM2.5、PM10，还有PM100（总悬浮颗粒
　　物），它们之间不只有简单的数字上的差别，在对人体健康的危害性上则差距甚大。PM英文全称为particulate matter（颗粒物）。PM2.5、PM10、PM100分别表示每立方米空气中直径小于2.5μm、10μm、100μm的颗粒物的含量，相比PM100和PM10，PM2.5的危害更大。PM2.5颗粒小，能够进入人体的呼吸系统，进而危害人体的心血管系统等；比表面积大，在颗粒物表面容易吸附各种重金属和挥发性有机物[7]，进入人体后被肺泡所吸收，不仅具有即时刺激性，还具有累积性，在人体内蓄积到一定量后引发相应的疾病。
　　2010年9月28日，NASA的科学家们发布了一张全球空气质量地图，展示了长期来全球小于2.5μm的悬浮颗粒分布状况[8]。在这张2001～2006年间平均全球空气污染形势图上，全球PM2.5最高的地区在北非和中国的华北、华东、华中全部。世界卫生组织（WHO）认为，PM2.5小于10是安全值，但是中国的这些地区全部高于50，接近80。
　　复旦大学公共卫生学院曾于2004年做过相关研究，发现大气PM10和PM25日平均污染浓度与居民日死亡数之间存在显着关联。当大气PM10浓度上升10μg/m3时，总死亡上升053%（022%～085%），当大气PM25浓度上升10μg/m3时，总死亡上升085%（032%～139%）[9]，与国外的同类研究结果接近[10]。殷永文等人也于2011年做过关于上海市雾霾期间 PM10和PM25污染与呼吸科、儿呼吸科门诊人数的相关研究，结果发现，在雾霾发生当日，PM10日均浓度每增加50μg/m3，呼吸科、儿呼吸科日均门诊人数分别增加3%和05%，PM25日均浓度每增加34μg/m3，呼吸科、儿呼吸科日均门诊人数分别增加32%和19%[11]。种种研究表明，PM10和PM25对人体健康产生危害，且PM25的影响更大。
　　4 本例的政策源流
　　政策源流，即解决问题的想法、策略和行动方案。政策源流并行于问题源流，但问题能够引起重视并不意味着一定能排上政策议程，必须具备适当的时机才能使政策之窗开启。在多源流模型中，政策源流产生于政策共同体，一个包含着官僚、学者和思想库中的研究人员的网络，网络成员共同关注某一政策领域中的问题[12]。政策共同体中的成员都会围绕政策问题提出主张，希望自己的政策建议能得到重视。
　　全国人大代表、中国工程院院士钟南山，早在2000年年初就关注了空气污染以及PM25对人体的影响。他在平时参与手术的过程中发现，由于空气污染等原因，一些广州病人的肺都是黑色的。他从环保、气象等单位收集了一些资料，证实PM25的确对人体健康有影响。从那时开始，钟南山就在不同场合呼吁对PM25的关注和出台相关政策措施。
　　2008年，环境保护部启动了《环境空气质量标准》的修订工作，当时已经有人建言将PM25纳入环境空气质量基本监测项目。但是，在2010年底的第一次征求意见中，环境保护部只对PM25设立了参考限值，未纳入强制性限制。相关专家表示，“时机不成熟”成为PM25未进国标的主要理由。
　　2011年初，中国人民大学法学院（RUC Law）与公众环境研究中心（IPE）合作开展城市空气质量信息公开指数（AQTI）评价[13]，表示：发达国家（地区）城市普遍已经公布细颗粒物（PM2.5）监测数据，而国内对这一影响公众健康的指标均无公布。中国人民大学法学院副教授竺效等专家均强烈建议将PM2.5纳入空气质量强制监测标准。
　　2011年10月，覆盖中国的中东部的雾霾天气引发了一场争论，有卫生专家指出，雾霾天气主要由PM2.5污染导致，应对其进行强制监测，而PM2.5的来源主要是城市汽车尾气的排放。新闻媒体，包括“微博”等新兴网络媒体也发挥了重要作用，呼吁将PM2.5纳入强制监测。另一方面，中国气象局发言人指出，雾霾天气只是“自然现象”，在“正常范围内”。北京环保局还公开表示，美国大使馆发布的监测数据“不科学”。更有部分官方话语表明，采用PM2.5标准将导致大部分城市空气质量不达标，那样不仅影响招商引资，还会引发公众不满，甚至影响到社会稳定。
　　2011年11月，环境保护部再次启动了《环境空气质量标准》的修订工作，关于PM2.5是否纳入环境空气质量基本监测项目的争论再次甚嚣尘上。有学者提出PM2.5作为对人体健康有较大影响的空气指标，应该纳入基本监测项目中，并且PM2.5作为引起雾霾天气的罪魁祸首，如果不对其进行日常监测并发布监测数据，会引起公众对国家发布的空气质量的评价的不信任。但是另一方面，很多官员担心将PM2.5纳入环境空气质量基本监测项目，即启用新的空气质量评价标准后，各地的空气质量达标天数（蓝天数目）将大打折扣，这会直接影响到对地方官员的政绩考核。
　　纵观整个议程，PM2.5纳入环境空气质量基本监测项目这一政策建议，早在2000年就试图漂进政策企业家的决策议程，但由于种种原因，缺乏其他要素的支撑，或者用多源流模型解释就是缺乏问题流和政治流的条件，它在不多时后就漂出了政策制定体系。2000～2011年，该政策建议也尝试过漂进政策制定体系，但都以“技术不成熟”、“时机未到”等理由被挡在门外。直到2011年11月开始的针对PM2.5的新闻报道和网络舆论持续升温，才让该政策建议从政府外部快速向内部渗透，并最终冲破了“政策之窗”。
　　5 本例的政治源流
　　政治源流是政策议程中的重要组成部分，包括政府领导观点、各方动员等。政府领导观点往往对政策变更有极大的影响，毕竟自下而上的民意表达所需要的条件，比执政者本身执政理念的改变要复杂和费时。当执政理念与民意一致时，则能最大程度上动员各方力量，更大程度上促进问题源流、政策源流和政治源流的三源汇合。
　　在这次纳入标准前，PM2.5在国内的监测基本上只局限在科学研究领域，大部分公众对何为PM2.5都一点没有概念，虽然他们每时每刻都呼吸着成千上万个细颗粒物。2011年12月4日，美驻华大使馆和北京环保局对北京空气质量评价的“打架”，把这个看似简单的指标，推向了风口浪尖。
　　运用百度新闻搜索发现，在2011年10月之前，关于PM2.5的新闻只有609条，而仅仅过了两个月，就是在2011年12月，网络上关于PM2.5的新闻就达到了757000条，一下子猛增了756000多条。两个月时间，中文网络上关于PM2.5的新闻从几乎可以忽略到广受关注，显然这跟美驻华大使馆对北京环境空气质量的评价与中国官方不一致是紧密相关的。美国人认为“Crazy bad”的同时，政府的官方数据显示北京市的大气质量仅仅是“轻度污染”，巨大的落差让普通民众对生存环境早已脆弱的信心，再次受到了致命性的打击。这个过程在姚晨、潘石屹等诸多名人微博的介入之下，很快地“PM2.5”成为了年度热词，也引发了不断升温的“舆论战”[14]。与此同时，一些民间环保组织和个人自测PM2.5并发布到网络上，也对政策议程起到了积极的推动作用[15]。
　　值得注意的是，2012年2月7日，在召开十一届全国人大五次会议之前，温家宝总理邀请了12位基层群众在中南海参加政府工作报告征求意见座谈会时指出，PM2.5的问题反映了群众对环境质量、蓝天白云的新要求，我们的监测标准要逐步与国际接轨，监测的结果要与群众的感受相一致。这意味着国家领导人已经意识到PM2.5问题的国民情绪，并推动将PM2.5从社会议程进入决策议程。2012年2月29日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，同意发布新修订的《环境空气质量标准》，并公布了PM2.5监测时间表：2012年，在京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市开展PM2.5监测。
　　5 结语
　　多源流模型理论在一定程度上解释了PM2.5纳入空气质量日常监测项目的政策过程。该政策经历了政策共同体的努力以及政治时机的成熟。分析表明，充分利用现实中的焦点问题，并抓住时机提上政策议程，是开启“政策之窗”的条件。
　　一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。PM2.5纳入“国标”这一政策之窗开启时，采用的是公众舆论、国民情绪压力不断从政府外向政府内渗透而达成的，而且在PM2.5这个个案中，渗透的速度是相当快的。当然，政策企业家通过对政策制定系统施行说服行动和政策倡导行动，所起的软化作用也是不容忽视的。
        多源流模型不仅从理论分析角度提供了环境领域政策形成过程更加科学合理的解释，更能帮助研究者区分政策议程设立过程中不同因素之间的关系和作用，从而更清楚的了解其中的关键性因素，推动政策议程更有效的诞生政策。在当前中国面临环境政策“历史欠账严重”的背景下，科学运用多源流模型理论对环境政策过程进行分析解读，可以有效地提高我国政策过程的科学性，并且有利于我国目前的稳定大局。
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